一、网约车的定义及类型
(一) 网约车的定义
在“互联网+”带来的巨大变革中, 交通领域受到了前所未有的影响, 因为随着经济的发展, 传统交通行业的缺点频繁暴露, 公共交通发展不完善, 出行需求得不到满足, 打车难现象频繁发生, 黑车挤占市场的情况严重。但是, 传统出租车行业的发展的困境在“互联网+”的时代得到了解决。由此, 网约车应运而生。
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》 (以下简称《网约车暂行办法》) 中对网约车的解释是:“以互联网技术为依托构建服务平台, 整合供需信息, 使用符合条件的车辆和驾驶员, 提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”也就是说, 网约车服务是指基于移动互联网、以手机APP为主要服务平台、为具有出行需求的顾客和具有出行服务资格与能力的驾驶员提供信息沟通和有保障连接服务的新型商业运行模式。网约车最大的特点就是可以优化资源配置, 提高闲置资源利用率、提升就业和收入水平, 提高人们的出行效率和质量。
(二) 网约车的类型
现实生活中, 各大网约车平台为了争取更多的乘客源, 纷纷推出各种项目, 如快车、顺风车、专车等。但是, 如果从提供服务的车辆来源进行分类的话, 这些服务大致可分为四类。
1.传统巡游式出租车加入到网约车平台。巡游式出租车即传统的巡游揽客, 招手即停的出租车, 在加入网约车平台以后, 巡游出租车可以继续传统的揽客模式的同时接收网络订单。早期的网约车大都是这种, 网约车平台通过支付高额补贴来激发巡游出租车司机加入平台的积极性。
2.汽车租赁公司提供车辆, 劳务公司雇佣司机, 网约车平台和汽车租赁公司化及劳务公司建立合作关系, 通过网约车平台整合供需信息, 促成交易的完成。这样就形成了所谓的“四方协议”。然而在实践中却大量存在个人车辆通过挂靠汽车租赁公司的方式成功的接入到网约车平台。
3.网约车平台采取类似与巡游出租车公司的经营模式, 自己购置车辆, 并且雇佣司机开展业务。这种方式有一定的优势, 但也有其弊端, 最主要的阻碍是这种经营方式对网约车平台资产水平的要求较高, 需要前期较大的投入, 短期之内难以实现盈利, 因此网约车平台往往对此望而却步。
4.私家车加入网约车平台。私家车加入网约车平台目前是最普遍的网约车运营模式。在这一整套服务中, 实质就是个人与个人之间的电子商务, 而网约车平台的作用仅仅是搭建联系二者之间的桥梁。平台作为中间商, 要想方设法留存拉新, 然后搭建盈利模式。
5.其他类型。除了上述几种模式以外, 网约车平台往还会提供“顺风车”、“拼车”的服务类型。这种类型被称为私人小客车合乘。私人小客车合乘是指由合乘服务提供者事先发布出行信息, 出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。
二、网约车的行政规制现状及其不足
由于长期以来对网约车的监管缺乏明确的法律依据, 因此各地在对网约车进行监管的过程中采取了不同的态度, 为了弥补立法的空白, 国务院办公厅、交通运输部先后发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》 (《指导意见》) 和《网约车暂行办法》来规范网约车的经营和发展。《指导意见》和《网约车暂行办法》建立了初步的网约车规制模式, 其具体操作中的细则有待各地出台相应法规进行确定。但从《指导意见》和《网约车暂行办法》实施状况来看, 其取得的效果并不尽如人意, 其存在诸如违法增设行政许可、规制措施不合理、对网络平台的垄断经营制约不足等缺陷。
(一) 违法增设行政许可
针对网约车监管, 无论《网约车暂行办法》还是随后各地出台的实施细则, 甚至是国外的通行做法, 都倾向于用行政许可作为其主要的规制手段。但在我国现有法律体系下, 《网约车暂行办法》增设相应许可并非可取的做法。首先, 其增设许可的合法性存疑。根据法律规定, 有权创设行政许可的, 只限于法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级政府规章。《网约车暂行办法》作为部门规章, 是无权创设新的新政许可的。交通部对此回应认为其合法性依据是国务院412号令, 国务院412号令第112项规定, “出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”由“县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门”负责。因此其增设许可属于职权内的事项, 并未越权。但是将国务院412号令适用于网约车立法存在以下问题:第一、国务院412号令颁布的背景是针对传统巡游式出租车, 直接套用于网约车不能满足新时期的需要;第二、国务院412号令本身就是一项临时性决定, 既然是临时性的、过渡性的制度安排, 不适合作为新兴业态网约车的立法依据;第三、国务院412号令规定十分简略, 容易导致地方立法权力滥用。
(二) 规制措施不合理
世界各国的网约车监管, 大体有三种方式:政府监管、行业规制和市场选择。这三种方式相互配合, 共同实现对网约车的监管。在这个体系下, 政府进行监管的手段主要有如下几个方面:首先, 通过立法来进行宏观调控;其次, 对不同地区因地制宜的进行控制;然后, 预防和打击行业垄断;最后, 政企合作监管, 建立全新的监管主体。在各种手段中, 加强对从业者的资格审查, 严格限制准入条件是网约车监管中最常用的方式。但是通过分析《网约车暂行办法》的相关规定可以发现, 其对网约车的审查力度过于严苛, 这样反而会导致传统的行业规范和市场规律难以发挥作用。政府既对网约车平台进行监管, 又要求网约车司机需要具备相应资质并获得许可方可从业, 同时对网约车的轴距和排量都作出了相应的规定, 甚至对本该由市场决定的价格都作了强制性的规定。市场机制的管制作用使市场主体的行为变得可预测, 同时能够满足消费者心理需求。这样实际上会剥夺乘客自主选择更经济的出行方式的自由。
(三) 对网络平台垄断经营的制约不足
随着智能手机不断普及, 用户往往会使用手机APP来发布出行信息, 进而获得网约车服务。对于智能手机用户而言, 一般会根据平台的大众评价或价格是否实惠来选择一个或两个网约车平台, 这种选择方式在一定程度上也加剧了少数网约车平台对市场的垄断。只有在网约车市场上存在平台之间的竞争, 各平台才会不断改进技术, 完善经营管理, 为消费者提供更优质更舒适的服务。就目前的网约车平台市场来看, “滴滴出行”一家独大的现象十分突出, 情况不容乐观。2016年8月1日, 滴滴出行宣布收购优步中国的品牌、业务、数据等全部资产, 此举进一步巩固了滴滴出行的市场支配地位, 在“滴滴”未收购优步中国之前, 两家平台的竞争十分激烈, 为了争夺市场, 各种“补贴”“折扣”不断, 消费者和司机也因此享受到了福利, 但在滴滴出行收购优步中国之后, 滴滴出行很快就取消了各项优惠措施。据数据显示, 滴滴出行收购优步中国之后, 市场占有率达高达93.1%, 可谓是绝对的市场支配地位, 而其他网约车平台如神州、易到等则面临被淘汰出局风险。
三、网约车行政规制的完善
政府对网约车规制要以人为本, 符合国情, 从顶层进行制度设计, 健全立法, 完善监管, 建立起适当的行业准入门槛, 倡导环保, 鼓励资源共享, 最终通过内部和外部制度的完善, 构建起适合城市发展的交通体系。
(一) 取消增设行政许可
网约车对人们生活带来的便利是不言自明的, 政府对网约车行业的监管应当适时介入, 而非全方位管控。只有这样才能够给予网约车自由发展的空间, 让市场在网约车规制中起决定和支配作用。《网约车暂行办法》增设的三项许可不仅在是否合法上存疑, 同时还人为地增加了加入网约车平台的不必要障碍, 不利于行业的充分发展。车辆每年甚至每半年的年检已足以对车辆的安全性能作出保证;通过对驾驶员驾龄、相关背景的调查就可规避一些人为风险。而且, 《网约车暂行办法》增设行政许可, 就必然需要投入一定的行政资源和经济成本, 这样作不符合资源合理配置的要求, 违背行政法意义上的效率原则。从国外的网约车规制的实践来看, 多数承认网约车合法地位的国家和地区都并未另设行政许可来对车辆状况和驾驶员做出要求, 但往往会对年龄和驾龄作出适当限制, 同时还要核查是否存在犯罪记录以及过去的交通违章记录。
虽然以增设许可的形式对网约车行业的规制不可取, 但这并不代表政府采取完全“自由放任的”的态度, 我们应当注意到网约车行业的潜在风险, 政府针对潜在风险作出适当行政规制对整个行业乃至社会稳定都有着至关重要的作用。
(二) 建立政企合作监管的规制模式
政企合作监管的规制模式是指政府部门和企业通过共同实施权力, 共同履行义务, 共同投入资源, 共同承担风险, 共同分享利益的方式, 为社会提供产品和服务。这种合作监管的模式打破了传统的政府完全主导的行政规制模式, 让政府将一部分行政管理权利下放到某些社会主体共同行使。由于网约车行业涉及面广, 其从业者和消费者遍及社会各阶层, 具有广泛的社会性, 风险多元化与利益冲突复杂化也决定了传统监管模式难以满足新时期的需要。在这样的背景下, 政府应当转变观念, 创新监管模式, 动员社会主体参与监管, 汇集社会各界力量, 建立起政企联合监管的新模式。在该模式下, 政府可以通过立法文件的形式对车辆安全性能标准和驾驶员准入资格作出明确规定, 但由网约车平台根据规定进行审查, 同时为了督促网约车平台履行义务, 政府应当对网约车平台的资格审查活动进行不定期抽查, 而网约车平台应当定期将相关审核材料报当地政府部门备案。对于不按照规定审查的平台, 政府可以对其处以罚款甚至取消其经营资格的处罚。网约车平台迫于行政处罚和消费者索赔的压力, 往往会将资格审查落到实处。
(三) 防范平台垄断
首先, 不应对网约车平台的数量作过多的限制。《网约车暂行办法》对于网约车平台数量的相关规定并不明确, 有待立法进一步完善。其次, 为实现市场的公平竞争, 应当鼓励驾驶员在平台之间的自由流动。驾驶员对于平台的重要性不言而喻, 驾驶员如果能在平台之间充分流动, 可以防止驾驶员的利益被平台所绑架, 对垄断局面的出现有一定的抑制作用, 最终使得乘客和驾驶员都能享受到公平竞争的市场环境带来的福利。此外, 政府部门还应当对网约车平台实施动态监管, 对与垄断行为的举报应当及时查处, 避免更为严重的后果发生。同时, 对网约车平台的监管应当坚持无差别对待的原则, 而非维护少数集团的利益。
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