关键词：军事征用补偿制度
军事征用是较为常见且被频繁使用的一种国家强制支援手段。在行政法学理论界，对于行政征用的研究已较为成熟，相比之下，军事法学理论中对于军事征用的研究起步较晚，尤其是对作为军事征用 “唇齿条款”的军事征用补偿制度，笔者认为对其研究有待进一步加强。根据现行法律法规，关于军事征用补偿的规定是我国公民在遭受军事征用公权力侵害时，对抗公权、保护私权的主要法律依据。但笔者发现现行宪法的相关规定充分体现了私人财产权保护的宪政精神，相比照而言，我国军事征用补偿法律制度仍存在亟需完善之处。
到目前为止，我国仍没有统一的 《军事征用法》来专门规定军事征用补偿的相关事宜。除宪法外，军事征用补偿条款散见于大量单行法律、法规及规章当中，并表现出 “一事一法”的立法模式特征。这种立法模式虽然具有一定的积极意义，但也突显出其立法无序的局限性。一方面，各单行法规具体规定有所不同，极易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另一方面，由于补偿直接关系着私人财产权的保障，按照法律保留的原则，应当由宪法、法律予以规范。从国外征用补偿立法实践来看，补偿的设定权一般局限为宪法和法律。但纵观我国军事征用补偿的立法实践，各层级的规范性文件都可以根据需要设定军事征用补偿条款，这不仅使军事征用补偿的政策性调整倾向明显，反映出行政立法权膨胀，自由裁量权缺少规范与监督，很可能造成行政权以立法形式对私人财产权施以任意限制，进而使私人财产权受到更大的威胁与侵害，而且各地方政府规章关于军事征用补偿的具体规定立法层级较低，存在法律适用的合法性问题。既然所有军事征用补偿支出均来自于国库，对国库资金的安排处置就应由立法机关以法律形式作出，特别是在上级规范未予明确的前提下，下级规范不宜也无权进行规定。军事征用补偿的主体，就是军事征用补偿的权利义务人。纵观我国目前军事征用补偿的相关规定，一方面是军事征用补偿的义务主体不明确。国家是军事征用补偿的直接承担者，这毫无疑问。但是国家作为一个抽象的概念，必须由具体的国家机关来代表国家实施，但目前我国法律对此规定尚未统一，甚至存在现实中补偿义务主体缺位的情形。同时，根据军事征用的相关规定，军事征用主体不仅包括军事征用的补偿义务主体，还包括军事征用的决策主体、审查主体、实施主体。另外，国外关于军事征用补偿义务人还存在起业人的规定，而我国军事征用补偿立法并未加以规定，但从具体的实践来看却存在起业人承担军事征用补偿责任的情形，这不能不说是立法与实践的脱节。另一方面是军事征用补偿的权利主体不明确。目前军事征用补偿的法律规定中并未明确规定具体的补偿权利人，这导致实践中一些权利人的私有财产权无法得到应有的保障与救济。补偿范围就是国家承担军事征用补偿责任的事项范围和损失范围。我国法律所承认的军事征用的补偿范围比较狭窄，仅限于对被征用人的直接的、物质的实际财产损失进行补偿，而不对间接损失进行补偿。而国外的补偿范围一般都比较广泛，以体现对财产权的高度重视。法律对财产权的严格保障是市场经济良性运行的基础和重心所在，补偿范围的宽窄直接反映出政府对私人财产权保护的态度，进而影响社会公众对政府及其政策的信任指数和长远的投资信心。因此，军事征用补偿的范围，在公平补偿为标准的利益衡量原则下，于不妨碍国家财政负担的范围内，应当尽量从宽规定，以此达到军事征用补偿的核心目的。补偿计算标准是补偿原则的具体化，它和补偿范围共同决定补偿金的确定问题，即在明确应当进行补偿的损失范围内，决定应当采用什么方法来计算补偿的数额。目前，我国军事征用补偿的具体计算标准主要存在两种模式：一是依照法律或者法规规定的标准，二是由政府或军事机关单方确定标准。笔者认为，这两种立法模式未规定军事征用补偿的范围、具体数额如何确定等内容，留给军事征用补偿主体很大的自由裁量权，在实践中往往由政府或军事机关作为补偿义务主体单方面确定补偿的具体计算标准和实际的补偿金额，被征用人无权参与该决定过程，也无法对该结果有任何实质影响。
由于长期存在传统 “国家军事利益至上”的价值观念，在立法指导思想方面也绝对倚重对国家军事利益的维护，同时，我国的基本经济制度中所有制形式的主体是社会主义公有制，因而在很大程度上忽略了对公民个人权利，特别是私有财产权的保护。具体到军事征用补偿，从国家军事利益为先的角度出发，只注重军事征用的实施效率，少关注甚至不关注补偿制度的设置，强调个人对集体、对国家应有的财产权利牺牲，在观念上忽视或很少顾及私有财产权利被侵害和私有财产价值的损失，从而最终形成了军事征用补偿相关立法指导思想的落后与保守。现代宪政国家，由于越来越重视对私人财产权的保护，在宪法中都对征用补偿制度作出明确规定，奠定了军事征用补偿制度的宪法基础。然而，我国自古以来形成了国家至上、集体利益至上的传统观念，建国后长期实行的计划经济体制又促成了 “大公无私”的思想。因此，从立法实践来看，宪法条文中关于征用补偿仅仅只是简单提及，对于该制度的具体内容及军事征用补偿均未作出详细规定。
我国 《国家赔偿法 （草案）》说明中曾经明确提到 “考虑国家的经济和财产能够负担的状况”，而在立法中采取了抚慰性的国家赔偿标准。对 “国家的经济和财力负担”这样的考虑同样也存在于行政补偿当中。“我国是一个发展中国家，国家所集中的财力有限，而且必须把主要力量集中投入到国家经济建设中去”。就目前的情况看，国家的经济实力还不够强盛，中央及地方财政都还不够充裕且地域差距明显，所以中央和地方都将主要精力投放在经济建设上。在此背景下，国家对个人、组织合法财产权利受到侵害或损失时，一直秉持着抚慰补偿标准而非完全或公正补偿标准，同时倾向于采用多种替代性补偿方式而非直接经济补偿方式。也就是说，在军事征用补偿立法过程中，也同样必须考虑到国家经济实力状况，保证补偿能够具有较强可行性。因此，现有军事征用补偿制度更多的并非主要从宪政理念和法理价值的角度出发，而是对国家经济实力的一种现实妥协。
针对当前我国军事征用补偿原则的适用性，笔者认为，既有进步之处又有保守之处。一方面，它强调用紧急性来区分公平补偿原则的具体适用。平时军事训练、演习需要征用私人财产的，虽然也是基于国防建设需要，但其不具有紧急性，所以应当维护正常的市场经济运行秩序，强调对私人财产权的保护，把国家军事利益与私人利益放在平等地位予以考量。另一方面，由于适当补偿原则最初只适用于战时征用情况，具体到我国其适用范围不仅仅包括战时征用，还包括平时紧急状态下的应急征用。而战时与平时紧急状态下的应急征用虽然都具有紧急性，但紧急程度并非完全相同。因此，如果不考虑各种情形下军事征用的实际特点，一味地用适当补偿原则来规范，必然是保守的，不仅与国际通行的征用法则和宪政的基本精神不符，而且也不适应我国当前市场经济实践需要，更不利于对私人财产权的保护。
因此，笔者认为，军事征用补偿原则的确定应当以公平补偿为原则，区分军事征用的不同情况，公平衡量国家军事利益与私人利益从而确立相应的补偿标准。具体建议是，战时及平时特殊情况下的军事征用补偿应当确立公平补偿的原则，不论是战时还是平时紧急情况都应当视紧急情况的规模、对综合国力的影响等具体因素而定；军事训练、演习等平时非紧急状态下的征用应当确立完全补偿原则，一般实行市价标准，即按照与被征用标的物同类或者邻近事物在市场上的交易价格进行补偿，该交易价格不仅补偿被征用者财产的成本，还要保障被征用者的预期利润。
从理论上说，因军事征用行为所造成的直接的、物质的和确定的财产损失都应该是军事征用补偿的财产范围，应当包括实际损失和预得利益损失，否则，有悖于公平正义的法律原则。实际损失是被征用财产本身的价值，包括财产数量的减少和质量的降低；预得利益损失亦称该财产与其实现和取得的财产增值利益损失，是事实证明肯定会发生的损失，是相对于既得利益损失而言的一种期待获得收益的损失。既然预得利益是相对人在被征用的同时能够合理预见到的利益，虽然在征用时利益并未获得，但在财产不被征用时预得利益就转化为现实利益抑或既得利益，如可能的营业收入、租金、客源的损失等。从国外财产征用补偿范围的相关规定来看，各国都明确规定了对被征用财产自身价值、因征用财产带来的其他价值损失以及必要费用的补偿，不仅补偿被征用财产的实际损失，还补偿被征用财产的预期利益。但是对于预期利益的补偿各国规定得并不一致。如罗马尼亚针对国民经济动员的不同情形，在 《物品与劳务因公征用法》中对 “用于驻扎或安置工作的不动产”是否支付租金方面，作了区别性的规定。该法第１９条第５款中规定：“对用于驻扎或安置工作的不动产，在戒严、紧急状态或战争期间，以及部分战时动员或总动员期间，无论使用期长短，均不支付租金。”该法第１９条第６款规定：“在本法规定的其他情况下，对驻扎或安置工作可依法收取租金。租金于月底支付，如驻扎或安置时间不足一个月，则在结束时支付。”
综上所述，笔者建议，军事征用补偿的财产范围应当区分情形。平时非紧急情况下和平时特殊情况下的军事征用补偿应补偿实际损失和预期利益损失；而战时的军事征用补偿只补偿实际损失。明确军事征用补偿标准的具体计算方法从国外征用补偿的实际工作情况看，计算补偿金额有两个重要的问题必须解决：一是财产的结构，二是计算补偿金价格的日期。对于补偿财产的结构，补偿金的数额因受补偿财产构成的多少而有所不同。如不动产的地上和地下附着物、商品储存的数量、租赁权、役权等都是可能变动的，这就需要确定一个计算财产结构的基准日期来固定财产计价中这些处于变动的因素，其实就是固定财产的结构。对于计算补偿财产价格的日期，因为任何财产的价格都存在着变动的可能，计算财产价格的货币也处于变动之中。因此，确定财产价格的日期是十分必要的，其实质就是将变动中的财产价格在某日固定下来，方便计算。比如法国规定，受补偿财产的结构以公共征收裁判当天的财产结构作为计算补偿财产的范围，以一审法院关于补偿金的判决之日作为计算财产价格的日期。理由是因为从公用征收裁判之日起，被征收的不动产及其附属物的权利就转移给征收单位了。
笔者认为，在我国的军事征用补偿制度中，受补偿的财产结构也应以征用主体作出征用决定之日的财产结构作为计算补偿财产的范围。同时，建议以军事征用执行之日作为计算财产价格的日期，因为此时被军事征用的财产权利已经由原财产权人转移至征用主体。对于军事征用补偿义务人，许多国家都作出了明确规定。如美国 《公共卫生紧急权力示范法》第８０５条规定： “在公共卫生紧急状态期间，当私有财产被公共卫生当局为应对危机而临时或永久性征用或征调时，政府应当支付补偿金。”《特拉华州法典》规定： “州应当向物品或设施被州公共安全机关或公共卫生机关在紧急状态下为了临时或永久使用或依据本法征用或征购的所有人支付公正的补偿金。”可见，美国的军事征用补偿义务人为联邦政府或者州政府。除此之外，还存在由起业人承担补偿责任的情形。如根据日本 《土地收用法》第６８条规定，征用补偿是由起业人负担的。该条款有两种法理上的解释：一种理论认为，起业人是征用的受益者，应该承担补偿的义务；另一种理论认为，理论上国家是补偿义务主体，但国家在履行补偿以后还要向起业人追偿，为方便起见，直接由起业人作为补偿义务主体。从我国对军事征用补偿义务主体的规定来看，主要是中央人民政府和县级以上地方人民政府，并没有起业人的相关规定。但是，具体到军事演习、训练等情况下，则相关规定显示是由军事机关充当军事征用补偿的义务人的。笔者认为，军事征用补偿的义务人应通过明确立法限定为中央人民政府。因为军事征用是国家行为，由国家和被征用人之间形成的补偿权利义务关系，显然不宜由地方人民政府承担补偿义务。至于军事机关，如果由其充当军事征用补偿义务人，则该项支出必然被列入军费开支中，而军费的划拨又来自于中央财政，实际承担补偿义务的仍是中央人民政府。当然，在实践中，国家作为抽象主体，无法实际进行军事征用活动。因此，不可避免会出现军事征用主体与军事征用补偿义务人不一致的情况。同时，为了方便补偿的实际操作，根据 “谁侵害谁补偿”的基本原则，可以由地方人民政府或军事机关代行补偿，它们只是作为军事征用补偿实施主体，并不影响中央人民政府的补偿义务人角色。
军事征用补偿权利人是指因财产被征用而遭受了特别损失，有权向军事征用补偿实施主体请求补偿的人。据此，军事征用补偿权利人看似非常明确，只要是因为军事征用行为导致财产权受侵害的人，即为军事征用补偿权利人。但在现实生活中，根据民事法律的相关规定，被军事征用财产的权利人却存在着多样性，如共有法律关系、所有权与使用权分离、财产权人在征用补偿前死亡等情形。因此，军事征用补偿权利人的确定其实是比较复杂的。但概括起来说，笔者认为，军事征用补偿的权利人主要可分为两种：直接关系人和间接关系人。直接关系人指财产权利被军事征用行为直接侵害的人，如土地的使用人、其他不动产的所有人、动产的所有人等。但同时也存在特殊情况，如除土地外其他不动产的使用人、动产的使用人、财产的经营人等。当上述实际使用者与财产所有权人不一致时，被军事征用行为侵害财产权的就可能是实际使用者，此时他们即成为军事征用补偿的直接关系人。
通常情况下，补偿权利人应该是军事征用侵害行为的直接关系人，但同样存在例外情形。在现实中，有时间接关系人也可能成为军事征用补偿权利人。笔者认为，具体又可划分为两种类型：一是法定代理人。前述军事征用补偿直接关系人为无民事能力人或者限制民事行为能力人的，按照民事法律的一般规则，其法定代理人可以代为提出补偿请求。二是继承人。在军事征用补偿实施前，直接关系人或组织死亡或终止的，其继承人或承受其权利的单位可以提出补偿请求。三是担保物权人、地役权人等从属权利人。这是不同于前两类的一种特殊间接关系人，作为军事征用物的从属权利人，如果军事征用行为侵害被征用物导致损失而未能获得补偿，势必威胁其相关权利实现。因此，担保物权人、地役权人等从属权利人也可成为军事征用补偿权利人，但应以相对义务人怠于行使军事征用补偿请求权为前提。
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