农村集体建设用地包括宅基地、公益性建设用地和经营性建设用地三个部分.《土地管理法》中提到,"农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外."由此可见,法律禁止集体建设用地使用权进行随意的流转.可是,近几年各地在国家的支持下或自发地对集体建设用地流转进行了探索,并取得了一些成就.但到目前为止,我国仍未正式出台单独针对集体建设用地流转的法律法规,只是宪法、物权法、土地管理法以及一些地方性政策法规对集体建设用地的流转做出了一些原则规定.十八届三中全会《决定》中提到,"建立城乡统一的建设用地市场.在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价."这表明,法律禁止农村集体建设用地流转的局面将会得到改变,但这仅限于经营性建设用地,不包括宅基地与公益性建设用地.
因此,在借鉴试验区建设用地流转经验的基础上,引导和规范农村集体经营性建设用地入市成为目前农村土地改革的重要工作.
一、确权是前提
农村集体建设用地确权包括对所有权和使用权两部分的确权登记发证,所有权属于集体,使用权属于土地使用者.由于法律的不完善,农村土地存在土地范围和权属关系不明确的问题,进而影响确权工作的进展.因此,农村土地确权成为农村集体经营性建设用地入市的前提工作.
(一)农村集体经营性建设用地的确地
农村集体经营性建设用地只有在确定土地范围后才能进行确权工作.长期以来农村集体建设用地存在随意流转、划分混乱、分布零散和偏远等现象,导致很多土地的性质不确定和难以成片经营等问题的产生.下文通过介绍两种类型的土地来分析确地过程遇到的困难,并根据国家现行法律和目前集体建设用地入市的现实,提出相应的对策和建议.
1.突破法律界限而随意流转的集体建设用地
目前,在许多城市的城乡结合部,大量集体建设用地已进入城区并用于经营,其中既有经营性建设用地,也有公益性建设用地和宅基地.在遵守法律的条件下,如何对这些已经流转并正常使用的集体建设用地进行有效的处理正迫在眉睫.其一,对于农村集体经营性建设用地,十八届三中全会《决定》允许其与国有用地同权入市,因此政府应该尽快修改《土地管理法》,允许其正常流转.其二,宅基地与公益性建设用地的流转属于法律禁止性行为.首先,应该依法办事,参与其中的经济体都应受到该有的惩罚,不管是农村集体还是土地使用者.其次,应该恢复原有土地性质,不能恢复的可赋权将其划为经营性建设用地,并将所得收益归于农村集体.最后,对于那些原有性质无法恢复,各经济主体对其所得收益存在争议的土地,政府可将其征收为国有用地.
2.可以入市的集体经营性建设用地
新增建设用地计划指标掌握在政府手中,不能分给农村集体,意味着只有存量的集体经营性建设用地能够入市.而这些土地又存在如下几点现状:
(1)划分混乱.我国长久以来都缺乏管制村庄的明文规定,所以农村的规划存在很大的随意性.这将导致村集体在利益的驱动下将更多的土地划为集体经营性建设用地,造成土地划分混乱.因此,必须明文规定对村庄的管制,杜绝乡镇村对农村进行随意规划,减少土地划分混乱,避免乡镇政府存在寻租的现象.
(2)分布零散.与成片的国有用地相比,农村集体经营性建设用地的分布都很分散,可采取增减挂钩的办法解决该问题.在保耕地红线的的前提下,尽量将分散的经营性建设用地集中在一起成片经营,其中减少的其他用地由闲置的农村宅基地及其附属设施用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地复垦填补,增减面积相同.
(3)分布偏远.试验区主要存在于东部发达省份,且离城市较近的农村.这些地区有着自身的地理与资源优势,因而在这些地区开展集体建设用地流转能取得不错的成果.可入市面向的是全国农村土地,这必将存在偏远地区的土地因各种阻碍无法流转的现象.因此,政府可以先挑选具有地理优势的地区作为试验区,再向四周扩散;也可因地制宜,投入更大的财力来扶持偏远地区具有优势的产业.
(二)农村集体经营性建设用地的确权
由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊,"农民集体"没有明确的法人代表,在行使具体权力时,作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现,一些村、组干部利用其地位,充当所有权代言人,为自己牟取利益.因此,集体建设用地流转立法必须确定农民对土地的所有权关系,不仅要确定农民作为集体土地所有权主体,还要还原其平等的法律地位.
二、入市是关键
十八届三中全会《决定》中提到,"实行与国有土地同等入市、同权同价."这就意味着农村集体经营性建设用地的入市不仅可以借鉴试验区的经验,还需要参考国有土地交易的经验.该部分涉及到交易方式的选择和收益分配的确定,成为经营性建设用地入市过程的关键部分.
(一)交易方式的选择
农村土地交易所成立之后,政府应及时在网上公布信息,并监督市场的运转.土地交易市场的标的物为土地使用权,分为两级市场.一级市场,存在于政府、村集体与土地使用者之间,有出让、租赁和作价入股三种形式;二级市场存在于土地使用者之间,有出租和抵押等形式;各交易方式有着自身的优缺点.各试验区对一级市场的三种交易方式均有选择.其一,出让方式,虽然可以给农户带来一次性高额收入,但该方式并不能保障其长期的收益.其二,租赁方式,这能给农户带来长期稳定的收入.有些试验区选择将土地直接租出,而有的则选择在土地上先建好厂房和商业门面,再将其租出,如广东南海试验区.南海成立的股份公司在没有经济实力之前,选择先租出土地,待通过这种方式积累了一定的经济能力后,便开始盖厂房来出租,以使土地的附加值提高.通过这种灵活的租赁方式,使企业创办的费用大大降低,从而使得大量企业在南海落户、生根,形成珠江三角洲地区着名的工业带.其三,作价入股方式,越来越多的试验区选择该种方式,因为它采取的分红机制更能保障农户的长期收益.广东南海试验区由村集体全面负责土地的规划、开发、出租与收益,并以村为单位成立股份,负责土地开发,再根据不同成员的情况设置基本股、承包股权和劳动贡献股等多种股份,以计算不同的配股档次,按股权比例分享收益.
(二)收益分配的确定
收益分配关乎到广大农户是否得到更多的土地增值收益,因此成为经营性建设用地入市的重心.下文通过分析试验区收益分配的现状,总结出合理的收益分配方式.
1.试验区收益分配的现状
(1)收益分配参与主体为政府(乡(镇)、县(区)与市)与村集体,且村集体获取比例偏低.在安徽芜湖市,村集体所得收益的比重只有20%;2002年确认市级不参与分配后,村集体所得收益才上升到50%.在深圳市,两种分配方式都只能让村集体获得50%,甚至更低的收益.在重庆市,大多采取简单比例的收益分配方式,各地方村集体获取的比例有高于50%,也有低于该比例.在广东南海市,股份公司在考虑到公共福利的情况下,将接近50%的收益分红到农户手中.在浙江湖州市,政府提取20%的收益后,将剩下的全部分发给农户.
(2)流转收益分配及监督管理基本处于自发、虚置的状态.在重庆市,土收益分配方式大多由各区县自行制定,因此个别地方存在流转收益由少数镇、村干部支配的现象.在广东南海市,由于股份公司由村集体组建,政权机构和村集体组织庞大,造成巨大的财务开支,加上各机构人员交叉任职,对这些人员的行为缺少制衡和监督,出现村干部以权谋私的现象.
2.合理的收益分配方式
(1)按照"初次分配基于产权,二次分配政府参与"的原则.根据2009年国土资源部出台的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》中提出"各地在集体建设用地出让转让等流转活动中,要按照'初次分配基于产权,二次分配政府参与'的原则".农村集体经营性建设用地入市收益初次分配基于产权,归于村集体;政府应该参与收益二次分配,包括乡(镇)与县(区)两级主体,这主要是因为土地的增值并非完全由土地所有者造成,不少情况下是政府的基础设施建设因素带动了当地土地价格的上升.
(2)确定收益分配的比例.其一,在采取出让方式时,可参考地方财政收入在地方与中央的分配比例的情况下,政府与村集体之间的收益分配比例可为3:7.其二,入股和租赁是定期获得收益的方式,因此每年的分红和租赁费用在两者之间的分配比例就可视情况而定,但必须保证村集体所占比例不得低于50%.其三,二级市场的流转,政府因提供信息和监督等服务,也应获得小额收益.在这三部分中,归于政府的收益可通过征收税费的途径来实现,比如土地增值税、交易税和相关的管理费等.
三、法律是重心
从上文中可以看出,确权、入市与用途三个部分都存在因法律不完善而影响就我国农村集体经营性建设用地入市的进展,因此法律制度的修改与制定成为有效推进农村土地全面改革的重要环节.
(一)法律的修订
其一,为保护村集体的利益,应在《物权法(草案)》的"所有权"中增加国家保护农民集体土地所有权的条款.其二,在《物权法(草案)》中增加"国家对农民集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护","农民集体经营性建设用地和城市建设用地实行'同地、同价、同权'"的条款,结束农民集体土地财产权上存在的"所有制歧视"状态.其三,修改《土地管理法》,允许农村集体经营性建设用地出让、转让等,并制定规范农村集体经营性建设用地进入市场的条文.
(二)对交易市场的监督
政府作为农村土地供应者与需求者之间的中间人,应该充当引导和监督的角色.土地的交易不仅需要政府机关的的维护,更需要其建立公平、公正的市场.从整体出发,交易市场需构建三大平台,第一,为社会提供从信息发布、政策咨询到土地交易、结算、办证一条龙、全方位、全过程的专项服务,构建硬盘平台;第二,从供地机制、供地方式、市场监督等方面构建政策平台;第三,加强政策规范、监督检车、违法查处等三个力度,构建公平有序竞争平台.
(三)确保公平公正的利益分配机制
第一,区级国土局应成立专门管理集体建设用地流转收益的部门,对流转收益的分配利用进行监督.监督人员应由区级国土部门工作人员、村级财务管理人员及村民代表组成.第二,村级组织要完善财务透明、收益分配公开制度,使农民对集体建设用地流转收益分配具有知情权、参与权、决策权.第三,集体土地所有权收益应当在集体经济组织内部全体成员的监督之下,由村民代表进行管理.每年的财务预算及重大经济活动的决策,必须征得2/3以上成员的同意.
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